A più di tre anni dal lancio della “Cooperazione strutturata permanente”, un tempo strombazzata dai principali organi di stampa dell’Unione come la panacea di tutti i mali della Difesa europea, il bilancio non può che dirsi negativo: Pesco non funziona, non decolla, tanto da guadagnarsi, ancora una volta, l’appellativo di “Bella addormentata”.

Cos’è e come avrebbe dovuto funzionare

Pesco riunisce 25 paesi membri dell’Ue, che lavorano in gruppi più piccoli su un totale di 46 progetti congiunti. I progetti coprono terra, mare, aria, spazio e cyberspazio e vanno dalla difesa dei droni alla sorveglianza marittima alla formazione di intelligence. La cooperazione tra gli Stati membri dell’Ue in materia di difesa non è nuova in quanto tale ed è stata condotta in diversi formati in passato, tra cui l’addestramento e l’esercizio congiunto o l’acquisizione e lo sviluppo di attrezzature militari.

Pesco nacque con l’obiettivo di stabilire un panorama di capacità europee più coerente. Si tratta di un quadro e di un processo strutturato per approfondire gradualmente la cooperazione in materia di Difesa al fine di fornire le capacità necessarie per intraprendere anche le missioni più impegnative e quindi fornire una maggiore sicurezza ai cittadini dell’Ue. Il programma avrebbe poi dovuto integrare altre due importanti iniziative: il Fondo europeo per la difesa, e la Revisione annuale coordinata sulla difesa (CARD) che sostiene gli sforzi degli Stati membri per identificare meglio le opportunità per nuove iniziative collaborative (in particolare i progetti Pesco).

La possibilità per gli Stati membri di impegnarsi – su base volontaria – in una cooperazione strutturata permanente nel settore della sicurezza e della difesa è stata introdotta dall’articolo 42, paragrafo 6, del Trattato di Lisbona sull’Unione europea: il Consiglio europeo del 22 e 23 giugno 2017 ne sancì lo start “sulla necessità di avviare una cooperazione strutturata permanente inclusiva e ambiziosa per rafforzare la sicurezza e la difesa dell’Europa e contribuire a raggiungere il livello di ambizione dell’Ue espresso nella strategia globale dell’Ue pubblicato nel 2016. L’11 dicembre 2017 la decisione 2017/2315 del Consiglio ha istituito formalmente la Pesco con la partecipazione dei 25 Stati membri. La differenza fondamentale tra la PESCO e altre forme di cooperazione è la natura giuridicamente vincolante degli impegni assunti dagli Stati membri partecipanti. La decisione di partecipare è stata presa volontariamente da ciascuno Stato membro partecipante e il processo decisionale rimarrà nelle mani degli Stati membri partecipanti in sede di Consiglio. Ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di alcuni Stati membri dell’Ue.

Il disastroso stato dell’arte

A svelare lo stato delle cose è Politico, che attraverso un report del quale è venuto in possesso descrive lo stato di abbandono e i ritardi del progetto: il documento, che riunisce i rapporti sui progressi di tutti i 46 progetti Pesco, ricorda che, nonostante i discorsi di alcuni leader e funzionari dell’Ue sul raggiungimento di autonomia strategica, gli sforzi del blocco nel settore militare hanno ancora molti ostacoli da superare. Il report di 115 pagine, preparato dal segretariato della Pesco e inviato ai Paesi membri il mese scorso, afferma che sono stati segnalati ritardi per 15 progetti, rispetto alle tempistiche originali. In sei casi, la pandemia di coronavirus è citata come motivo del ritardo. In altri casi, non viene menzionata alcuna ragione. Per un’altra dozzina di casi gli obiettivi sono stati spostati agli anni successivi.

Tutto questo avviene mentre si sta ridisegnando l’intera geopolitica mondiale a ritmi impressionanti e in una fase di transizione del sistema internazionale in cui l’Unione ha più bisogno di potenziare le sue capacità militari, soprattutto evitando duplicazioni con la Nato. Tutto questo con buona pace degli Stati Uniti, maggiormente accondiscendenti verso un’Europa leggermente più autonoma rispetto all’era Trump: proprio all’inizio di quest’anno, gli Stati Uniti hanno persino aderito a uno dei progetti Pesco, un programma di mobilità militare guidato dai Paesi Bassi che mira a rendere più facile lo spostamento rapido di truppe e attrezzature in tutta Europa. Tuttavia, questa colonna infame del Tempio europeo continua ad essere affetta dalla malasorte e dalla malavoglia che toccò alla Comunità europea di Difesa.

Più di 21 progetti sono ancora nella fase di “ideazione”, altri 17 sono in fase di “incubazione”, nella quale viene definito il perimetro del progetto. Solo otto sono alla penultima fase, l’esecuzione. Nessuno è nella fase finale e nessuna risorsa finanziaria nazionale è stata assegnata finora a 20 progetti.

I non allineati europei e qualche piccolo successo

Forse è anche a loro che si dovrebbe guardare per comprendere le difficoltà che la Difesa europea deve affrontare. Gli Stati membri dell’Ue che sono neutrali o militarmente non allineati sono spesso trascurati nelle discussioni sulla difesa europea. Il loro status crea incertezza sulle ambizioni dell’Ue di diventare un’unione di difesa a tutti gli effetti, ma mette anche in discussione la funzionalità della clausola di difesa reciproca. Fra loro i “non allineati solo di nome” (Finlandia e Svezia); l'”intruso” (Danimarca); e gli “strategici” (Austria, Irlanda e Malta).

Quanto frenano l’idea di una Difesa comune? E ancora, che ruolo possono avere sulle nuove direttrici della difesa come, ad esempio la cybersecurity? L’Austria, ad esempio, qualunque siano le sue élite, indipendentemente dal loro orientamento politico, sono principalmente interessate a impegnarsi con le strutture di difesa dell’Ue per limitare queste ambizioni, per timore che il Paese riveli la sua debolezza in materia militare. L’Austria era ansiosa di aderire alla Pesco, ma non di contribuire troppo o di scegliere progetti impegnativi (ha aderito a un programma di sicurezza informatica con la Grecia, un programma di risposta alle catastrofi guidato dall’Italia, un’iniziativa di trasporto militare e il centro a guida tedesca per missioni di addestramento). Un “vorrei ma non posso” che è concausa di questa lentezza insieme a un ginepraio di altre ragioni frammiste alla pandemia.

Ci sono, tuttavia, alcuni piccoli grandi progetti che sembrano funzionare: ad esempio nel dominio virtuale, un progetto guidato dalla Lituania per creare un kit di strumenti informatici comuni, avviato nel 2020. Il rapporto afferma che è in corso la costituzione di un consorzio per sostenere il progetto, che dovrebbe essere pienamente attuato nel 2022. Un altro progetto che dovrebbe dare presto i suoi frutti è un Comando medico europeo guidato dalla Germania, avviato nel 2019 e che dovrebbe essere pienamente realizzato nei prossimi mesi. Ve ne sono altri, seppur minori, che sembrano rispettare le loro tabelle di marcia: poca cosa, mentre l’ombrello NATO continua a tenere banco.

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L’ultimo rapporto del Pentagono parla chiaro: la supremazia militare e tecnologia sulla quale hanno potuto contare gli Stati Uniti e i suoi alleati della Nato negli ultimi settant’anni è fortemente minacciata dalla nuove potenze mondiali, date le tecnologie che anche loro sono state in grado di raggiungere.

Ciò che appare chiaro, leggendo i dossier della Difesa statunitense incrociati con i dati dell’ultima edizione del The Military Balance – valutazione quantitativa annuale delle forze armate mondiali stilata da un gruppo di esperti britannici -, è che: “Le [altre] grandi potenze si stanno preparando per guerre di vasta portata” e hanno tutti i mezzi per sostenerle. Ad affermarlo è stato il vicedirettore dell’International Institute for Strategic Studies britannico, che ha osservato come la supremazia delle Forze Armate dell’Alleanza atlantica si stia letteralmente ‘erodendo’ anno dopo anno. I test sui quali vengono stilate queste conclusioni, spaziano dalla spesa che i Paesi investono nella Difesa, ai test dei jet di ultima generazione, a quelli dell’ultimo missile air-to-air a lungo raggio svelalo dalla Repubblica Popolare Cinese.

Uno dei dati più preoccupanti (che abbiamo già trattato) è la prolificazione di droni armati nel mondo. La Cina da sola ha esportato in questi ultimi anni svariate decine di droni armati in nove diversi paesi, incluse nazioni partner degli USA alle quali è stata negata la condivisione di questa tecnologia – tra cui Arabia Saudita, Egitto, Pakistan e Nigeria – innalzando il livello di rischio per l’impiego di contingenti occidentali sul campo: che dovrebbero essere dotati di contromisure per contrastare questa eventuale nuova ‘minaccia’, che un tempo non sarebbero state necessarie.

Un altro esempio concreto si è registrato nello sviluppo dei missili aria- aria cinesiPL-15che saranno operativi per la fine di quest’anno. Essi dotaranno uno delle forze aeree più potenti e numerose del mondo – la PLAAF,People’s Liberation Army Air Force–  di un’arma inganna-radar capace di distruggere per un raggio di 300 chilometri i vettori di rifornimento ‘tanker’ ( aereocisterne n.d.r.) e gli AWACS avversari. I missili, già testati sui Shenyang J-16, possono raggiungere una velocità di Mach 4 e possono armare anche i Chengdu J-20– i caccia “stealth” di ultima generazione adesso in forza alla PLAAF. Secondo gli analisti del Pentagono, solo poche nazioni possedevano un’arma così letale fino a pochi anni fa. Un velivolo dell’Alleanza atlantica “eseguendo una manovra 9G contro l’arma della generazione attuale, ha una ragionevole possibilità di sopravvivenza; contro l’arma come PL-15, tutto ciò diventa molto, molto più difficile” ha osservato un’analista aerospaziale.

Il sistema antiaereo russo S-400 –advanced long-range anti-air missile – noto anche come ‘F-35 killer‘ secondo le fonti del Cremlino, è un altro esempio di tecnologia in vendita che, sempre secondo le fonti della Difesa russa, potrebbe abbattere con facilità ogni vettore aereo in forza alla Nato. 

Se per aria le cose non vanno bene, complici le voci di corridoio che sottolineano ad ogni occasione l’inoperatività degli F-35, per mare le cose non vanno meglio. Secondo i dossier il nuovo tonnellaggio navale cinese che è stato varato negli ultimi quattro anni è quasi uguale a quello dell’intera Royal Navy britannica. In esso spiccano anche le nuove portaerei Tipo 001A, capaci di imbarcare 24 caccia Shenyang J-15, a dispetto della HMS Queen Elizabeth , che non sarà operativa prima del 2020ed è in attesa dei suoi F-35B.

Se valutare i vantaggi o la supremazia basandosi sulle stime dei grandi vettori navali o dei vettori aerospaziali è plausibile –  permettendo tutte le proiezioni che potrebbero essere effettuati nella simulazione di uno scontro su vasca scala – valutare le capacità asimmetriche di un avversario teorico è invece assai complesso, se non impossibile. Nulla infatti si può fare per analizzare le capacità nel campo della Cyber Warfare che la Russia o la Corea del Nord possono e hanno già schierato (si suppone). Una sola nota di questi dossier è rosea, e riguarda la nostra PeSCo – istituzione di una cooperazione strutturata permanente europea – che viene cita l’Europa come “in fase di miglioramento nel settore ricerca e sviluppo della difesa congiunta”, con un investimento di centinaia di milioni di euro tra il 2017 e il 2019 per sviluppare “tecnologie di difesa innovative”. Attendiamo risultati quindi.

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Stati Uniti e Nato sono preoccupati dalla formazione di una politica di Difesa comune per l’Europa. E le perplessità di Washington e di Bruxelles (sponda Nato) sono state rese chiare in questi ultimi giorni con la due giorni nella capitale belga con i ministri della Difesa dell’Alleanza atlantica. Jim Mattis, segretario alla Difesa degli Stati Uniti, non ha avuto molti dubbi nell’indicare quale sia l’idea degli Usa riguardo alla difesa comune. Al termine della riunione Nato, Mattis ha sentenziato: “C’è un chiaro impegno a mettere nero su bianco nei documenti Ue che la difesa comune è una missione che spetta alla Nato“. Un messaggio chiaro quello rivolto a tutti i ministri europei presenti all’incontro, e cioè che per Washington, la priorità degli alleati europei resta la difesa sotto l’ombrello della Nato, evitando ogni possibilità della nascita di un blocco di difesa europeo. 

I perché di questa contrarietà di Mattis nei confronti dell’idea di una difesa comune europea sono tanti e rivelano la strategia a lungo termine di Washington nei confronti del continente europeo. Ma sono almeno due i problemi che preoccupano la Difesa americana e anche quella atlantica. Da un punto di vista economico, la nascita della Cooperazione strutturata economica (Pesco), il cui via, ufficialmente, si è avuto il 13 novembre scorso con la firma della “notifica congiunta” da parte di molti Paesi Ue, preoccupa in particolare l’industria bellica statunitense. 

Gli Stati Uniti hanno già avvertito l’Unione europea della minaccia di una discriminazione nei confronti delle società americane nel momento in cui i governi europei appartenenti al blocco spingeranno per un’accelerazione di una maggiore cooperazione nel settore della difesa.

Secondo gli Stati Uniti, un maggiore coordinamento in tutta l’Ue che centralizzi gli appalti e che renda il più possibile unitarie le spese della Difesa comune, metterebbero a repentaglio le commissioni per i giganti dell’industria bellica Usa. Questo rischio era stato un pallino di Donald Trump sin dalla sua elezione, tanto che aveva richiesto immediatamente ai membri Nato un aumento del budget per la Difesa in modo da raggiungere il tetto del 2% per ogni singolo membro. Una preoccupazione che è stata segnalata anche in sede Nato dall’inviato degli Sttai Uniti, Kay Bailey Hutchison, che ha affermato: “Di certo non vogliamo che questo sia un veicolo protezionistico per l’Ue e stiamo analizzando attentamente perché, se così fosse, allora potrebbe spezzare la forte alleanza di sicurezza che abbiamo”, concludendo: “Vogliamo che gli europei abbiano capacità e forza, ma non escludere i prodotti americani“.

Da un punto di vista strategico, invece, la situazione è un po’ più complessa. Gli Stati Uniti vivono un rapporto ambiguo con la difesa europea, che in un certo senso è ricalcato anche dalla nuova amministrazione a marchio Donald Trump. Washington sta vivendo un percorso di ripensamento e ripiegamento strategico che era già stato affermato durante il mandato di Barack Obama. E gli americani hanno sostenuto questa prospettiva di una maggiore autonomia in campo militare da parte dell’Unione europea, quantomeno nell’ottica di una maggiore condivisione delle spese e degli impegni. Gli Usa del secondo decennio del Duemila non possono mantenere i livelli di impegno estero come negli anni precedenti. Le sfide sono molte, in varie parti del globo e preferiscono “appaltare” l’Europa agli Stati membri suoi alleati. Ma sempre all’interno della Nato, che rappresenta per il Pentagono la garanzia di un impegno comune. Dunque Washington ha sì sostenuto questo slancio ma, come ribadito anche da Mattis e Stoltenberg, nella misura in cui fosse complementare all’Alleanza atlantica. 

A questo slancio nei confronti di una maggiore autonomia europea, si contrappone però la recente postura dell’amministrazione americana che sta attuando una politica estera generalmente prossima ai confini europei. Se gli obiettivi principali della politica estera americana nel prossimo futuro sono Cina, Iran e Russia, è chiaro che almeno due avversari su tre sono vicini o confinano direttamente al blocco europeo. Trump sembrava essere stato eletto per disinteressarsi del panorama europeo, ma l’invio dei sistemi missilistici all’Ucraina, l’impegno in Siria e nel Mediterraneo orientale, il coinvolgimento nelle missioni operative nel cosiddetto “Mediterraneo allargato” insieme ai Paesi europei, manifestano in fondo la necessità per gli Usa che l’Europa resti ancorata allo scoglio dell’Alleanza atlantica. In un mondo che si avvia verso una sorta di multipolarità, gli Stati Uniti hanno sempre affidamento sull’Europa in un contesto di unione alle politiche americane. Ma se l’Europa si rende autonoma e lentamente si sgancia dall’orbita economica, politica e militare di Washington, il rischio è quello di creare un quarto polo dopo America, Russia e Cina che metterebbe definitivamente in cantina il concetto di Nato così come conosciuto fino a oggi. Un rischio che di certo gli Stati Uniti non possono permettersi, specialmente in caso di un riavvicinamento russo al blocco continentale.

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Permanent Structured Co-Operation, Pesco . E’ la cooperazione permanente strutturata per la Difesa firmata da 23 Paesi europei  – Danimarca, Irlanda, Portogallo e Malta esclusi oltre ovviamente a Uk sotto Brexit – durante il Consiglio Esteri/Difesa di Bruxelles che rappresenta il primo passo esecutivo verso l’integrazione delle Forze Armate europee.

In brevissimo tempo, anche soprattutto per l’uscita di Londra dai meccanismi decisionali europei, l’Ue ha presentato 3 importantissimi documenti di indirizzo strategico congiunto per la Difesa che sono stati in qualche modo propedeutici alla firma del trattato Pesco.
A giugno di quest’anno c’è stata la “Riflessione sul futuro delle Difesa Europea” a firma dell’Alto Commissario Mogherini e del Vice Presidente Ue Katainen, seguita dalla Comunicazione della Commissione che lancia il Fondo Europeo per la Difesa infine un atto normativo europeo che istituisce il Didp ( Defence Industrial Development Program). Per la prima volta arrivano anche i soldi, tanti anche. A partire dal Padr (Preparatory Action on Defense Reserach) che inizialmente conterà su soli 90 milioni di euro in 3 anni, si passerà a breve all’Edrp (European Defence Research Program) che a regime disporrà di 500 milioni di euro l’anno da destinare all’industria e alla ricerca per lo sviluppo di programmi comuni ai Paesi membri. Non solo. Nel bilancio Ue anche il Fondo Europeo per la Difesa riprende slancio e nel biennio 2019-2020 avrà una disponibilità di 500 milioni per passare poi ad un miliardo di euro l’anno. Calcolando che questi fondi andranno a coprire circa il 20/30% dei costi di sviluppo dei progetti comuni, la disponibilità finanziaria totale, sommata dei singoli contributi dei Paesi dell’Ue, sale a 5 miliardi di euro l’anno.

Una somma enorme che è la diretta conseguenza di due fattori. Il primo è strutturale, ovvero l’uscita della Gran Bretagna dall’Ue. Londra, storicamente filo atlantista e fortemente legata a Washington, è sempre stata scettica verso l’iniziativa di Difesa Europea: per anni ha posto il veto su qualsiasi tentativo di finanziamento diretto da parte del bilancio europeo volto alla ricerca in campo militare oltre ad opporsi al co-finanziamento dello sviluppo e produzione di equipaggiamenti per le Forze Armate dei Paesi membri. Insomma se si escludono i programmi quali il Tornado o il Typhoon (per fare due esempi eclatanti), comunque non inquadrabili in un piano di strategia industriale militare europea ma solamente frutto di accorti multilaterali tra nazioni sovrane, il Regno Unito non è mai stato d’accordo con il piano franco-tedesco – e sponsorizzato dall’Italia – di razionalizzare e unificare lo sforzo militare europeo. A riprova è anche il fatto che Londra finchè ha potuto ha posto il veto sulla firma di Pesco, prevista dal Trattato di Lisbona, e soprattutto l’opposizione alla costituzione di un quartier generale europeo unico in grado di gestire le crisi internazionali e di far fronte agli impegni a cui l’Europa è chiamata. Il secondo fattore è congiunturale, ovvero la risposta dell’Europa al mutato assetto geopolitico mondiale che pone nuove sfide da affrontare – come il ritorno sulla scena di vecchie potenze quali la Russia, problema sentito soprattutto dagli Stati dell’Europa Orientale – ed il richiamo della Nato ai suoi Paesi membri di aumentare le spese per la Difesa: con Pesco in questo senso si prendono due piccioni con una fava instillando nuova linfa vitale – a colpi di centinaia di milioni di euro – nel settore della Difesa pur esulando un po’ dai bilanci veri e propri che i singoli Paesi membri per questa voce.
Uscita Londra sembra quindi che finalmente ci sia collaborazione nell’Ue in merito agli investimenti da destinare alla Difesa, allo sviluppo delle capacità industriali militari, e alla preparazione e organizzazione per partecipare insieme a missioni militari – il famoso comando unico.

Ma cos’è davvero Pesco?
La cooperazione strutturata permanente si esplicherà principalmente su due livelli. Il primo, quello consigliare, dove si prenderanno le decisioni di indirizzo e dove voteranno solo i Paesi membri di Pesco col vincolo dell’unanimità, il secondo livello riguarda i singoli accordi su programmi industriali che raggrupperanno solo i Paesi che ne saranno fautori. Pesco agirà tramite due strumenti: il primo è la Coordinated Annual Review on Defence (Card) che sostanzialmente servirà ad analizzare il bilancio delle spese militari europee stabilendo i parametri da ritoccare e quindi quelle voci “in perdita”; il secondo è il già citato Fondo Europeo per la Difesa.
Fondamentalmente però Pesco va a creare un’Europa a 2 velocità nel campo della Difesa perché appunto un gruppo di Paesi può avviare una cooperazione militare strutturata all’interno dell’Ue, e la locomotiva della Difesa europea è franco-tedesca, come si evince anche dall’accordo siglato tra Parigi e Berlino lo scorso 13 luglio. I due Paesi infatti hanno concordato tutta una serie di programmi militari da sviluppare insieme dovendo entrambi far fronte a quasi le stesse problematiche. La Francia, così come la Germania, dovranno infatti sostituire, ad esempio, i propri cacciabombardieri da interdizione (Mirage 2000 e Tornado) e soprattutto Parigi stava puntando su di un velivolo a pilotaggio remoto. Le recenti intenzioni di Berlino di dotarsi dell’F-35, al pari di Italia ed altri Paesi membri dell’Ue e della Nato, sembrano un po’ sparigliare le carte in tavola. Oltre a questo però ci sono altri programmi che rappresentano una necessità impellente comune a Francia e Germania: una nuova generazione di MBT – problema che in realtà affligge anche il resto dell’Europa oltre che gli Usa – un nuovo sistema di pattugliamento marittimo, l’Eurodrone, una nuova versione dell’elicottero da attacco “Tiger” (che recentemente è stato messo a terra per problemi al rotore) oltre alla necessità di dotarsi di nuovi sistemi di sorveglianza satellitare e di comunicazione.

L’Italia da luglio ad oggi non ha saputo risolvere le nostre debolezze strutturali nel campo della Difesa – in primis il bilancio ancora fortemente legato al fattore personale invece che innovazione – lasciando certi intenti “europeisti” affidati solo alla carta. Se a questo si aggiunge il solito balletto istituzionale fatto di promesse e rimandi oltre alla naturale e scellerata propensione italica e voler accontentare tutti – il caso dei cantieri STX di St. Nazaire è abbastanza emblematico da questo punto di vista – si capisce perché Berlino e Parigi abbiano subito messo le cose in chiaro e de facto si siano prese la direzione di Pesco.
Ormai non ci resta che accordarsi con l’asse francotedesco di volta in volta cercando almeno di essere tra le prime carrozze dietro a questa locomotiva, ma prima occorre razionalizzare l’industria militare italiana stabilendo quali siano le aree tecnologiche da tutelare ed implementare: non è più possibile, vista questa realtà, che tutti facciano tutto. Ovviamente il fattore bilancio è la chiave di volta per cercare di “vincere il campionato cadetto” dato che, oltre alla cronica penuria di fondi destinati alla Difesa, l’Italia deve affrontare ancora il problema dell’uniformare le risorse destinate alle varie voci del dicastero, riducendo quelle relative al personale ed aumentando quelle dell’innovazione, ricerca e mantenimento.

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