Le “tavole della legge” dell’Unione: come funzionano i Trattati europei

L’architettura politica ed economica dell’Unione Europea è complessa e spesso poco conosciuta nel suo funzionamento dagli stessi analisti e politici. Come funzionano i famosi “trattati” di cui tanto si parla come di vere e proprie Tavole della Legge dell’Unione? Cerchiamo di fare chiarezza.

Come un fiume che porta gradualmente a valle dei sedimenti, il diritto comunitario si è consolidato gradualmente, aumentando di volume passo dopo passo. L’Unione Europea è un’organizzazione molto diversa da altre come l’Onu, dato che il suo diritto si sta strutturando sempre più come un corpo legislativo di matrice unitaria, organica.

L’interazione tra le indicazioni sovranazionali europee e i diritti dei paesi membri è un fenomeno peculiare e del tutto singolare. L’interrelazione tra ordinamenti ha aggiunto nuovi strumenti di diritto, non raramente in contrasto o conflittualità con le norme di singoli Stati. Tale contrapposizione non è solo astratta: pretese di soggetti interni lese o limitate su scala nazionale in un singolo Paese potrebbero trovare soddisfazione in sede europea. Istanze giurisdizionali astratte e frutto di sentenze hanno strutturato un corpus sovranazionale.

Gli Stati dell’Unione Europea vedono numerose loro prerogative o competenze decisamente ristrette dal diritto comunitario: basti pensare al grande numero di casi che la Corte di Lussemburgo esamina in materia fiscale. L’accento sulle sentenze è importante, dato che la giurisprudenza europea si è sedimentata mano a mano che le corti comunitarie legiferavano, creando precedenti, in diversi casi. Un’ulteriore conseguenza dell’introduzione del diritto europeo è stata la trasformazione delle modalità d’interpretazione di numerose normi nazionali, come ad esempio quelle concernenti il monopolio.

Il processo di integrazione europea si sviluppò nel secondo dopoguerra, e l’atto di partenza viene identificato nella dichiarazione Schumann del 9 maggio 1950. Dopo che i paesi europei usciti prostrati dal conflitto, vincitori e vinti, avevano espresso la volontà comune di ricostruire i loro assetti economici e politici, si palesò particolarmente delicato il caso della sottrazione delle risorse economiche alla Germania, tradizionale economia di punta dell’Europa, dato che il paese aveva subito pesantemente le decisioni dei paesi vincitori.

La Germania aveva visto i suoi bacini carboniferi e i suoi impianti industriali sottratti alla sua giurisdizione, dato che gli Alleati temevano potessero essere riutilizzati a fini bellici. Al fine di prevenire un caso simile a quello verificatosi dopo la Grande Guerra, il Ministro degli Esteri francese Robert Schumann propose la nascita della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (Ceca) appellandosi alla Germania per mettere in comune produzione e commercializzazione di queste importanti risorse strategiche necessarie alla ricostruzione economica dell’Europa. Schumann auspicò lo sviluppo di un’organizzazione internazionale deputata a questo fine, che si sarebbe concretizzata a Parigi il 18 aprile 1951, con la firma del trattato istitutivo della Ceca. L’organizzazione istituenda sarebbe stata un autonomo soggetto internazionale di secondo livello, che avrebbe assunto le sue proprie competenze derivandole da accordi conclusi tra gli Stati che ne avrebbero fatto parte.

L’embrione dell’Unione Europea aveva in sé le caratteristiche destinate a conformarlo nei decenni a venire. La Ceca prevedeva un’Alta Autorità indipendente con poteri vincolanti, anticipazione della moderna Commissione, e l’instaurazione di un mercato comune e di un’area di libero scambio e libera concorrenza. Oltre a Francia e Germania, vi aderirono Belgio, Lussemburgo, Olanda e Italia. Konrad Adenauer, Cancelliere tedesco, e Alcide de Gasperi, presidente del Consiglio italiano, furono assieme a  Schumanni principali fautori dell’integrazione.

L’accordo internazionale del 18 aprile 1951, come detto, oltre a disciplinare le questioni citate istituì un’organizzazione autonoma dotata di enti e istituzioni proprie; la fonte della nascita della CECA fu un trattato autonomamente negoziato, approvato e ratificato dagli Stati aderenti. Sono sempre state le volontà degli Stati membri a conformare, modificare e ratificare i trattati che hanno riformato l’Unione Europea: né l’Europarlamento né la Commissione sono deputati a modificare i trattati fondativi. Nel 1957, il trattato che istituì la Comunità Economica Europea espanse il raggio d’azione oltre il carbone e l’acciaio, introducendo l’attenzione sul complesso delle merci e sul fattore produttivo lavoro.

Col Trattato di Maastricht del 1992 le competenze comunitarie andarono oltre l’ambito esclusivamente economico, istituendo l’Unione Europea, i cui “pilastri” furono le tre comunità originarie, Cee, Ceca ed Euratom, confluite in un’organizzazione internazionale di caratura superiore.

Fino al Trattato di Lisbona rimase una sorta di ambiguità circa la reale comprensione delle comunità entro l’Unione. Ulteriori pilastri furono dichiarati la politica estera e di sicurezza comune e gli strumenti giudiziari.

I piani d’azione politico ed economico furono tenuti distinti sino alla firma del Trattato di Lisbona, dato che il primo fu oggetto di un’azione meno integrazionista. Da Maastricht in poi l’Unione Europea cercò di espandere sempre di più il pilastro comunitario esautorando pian piano l’iniziativa dei singoli Stati sotto diverse materie politiche. La perdita di sovranità dei singoli Stati si accentuò progressivamente sotto ogni punto di vista: basti pensare all’esistenza di un mandato d’arresto europeo valido per tutti gli Stati a prescindere dai rispettivi codici penali non armonizzati.

Con Maastricht nacquero inoltre la cittadinanza europea e l’idea di una moneta comune comunitaria, due ulteriori punti qualificati come obiettivi politici. La cittadinanza, tradizionalmente connessa ai singoli Stati, venne identificata forzatamente in riferimento a un’organizzazione internazionale.

Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, entrò in vigore il 1 dicembre 2009 dopo la ratifica da parte degli Stati membri, e venne negoziato in seguito al naufragio del progetto di Costituzione europea in seguito all’esito dei referendum confermativi in Francia e Paesi Bassi. Fino alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, infatti, ogni processo di riforma europea non viene mai approvato definitivamente. Il Trattato di Roma del 1957, il Trattato di Maastricht del 1992 e il Trattato di Lisbona del 2007 costituiscono oggigiorno il consolidato dell’ordinamento europeo che, superando la dualità unione-comunità, dal 2009 è giuridicamente più compatta. Il Trattato di Lisbona, bocciato in un primo momento da un referendum in Irlanda, subì una fase di rinegoziazione dopo aver a sua volta superato la proposta di trasformazione in un “Super-Stato” ventilata dalla Costituzione Europea naufragata nel 2005.

Il consolidato giuridico avviato con il Trattato di Roma del 1957 che ha dato vita alla Cee e arrivato fino al patto di Lisbona di mezzo secolo dopo ha costruito quello che oggi è noto come il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (Tfue), mentre il patto di Maastricht è definito alla base del Trattato sull’Unione Europea.

Maastricht e le sue integrazioni segnalano, con il Tue, la strutturazione dell’Ue come organizzazione internazionale autonoma e definiscono l’architettura dei suoi poteri; il Tfue, invece, regola le dinamiche di attribuzione delle competenze.

L’ordinamento dell’Unione Europea è organizzato su quattro livelli, e rappresenta un derivato del principio di attribuzione. Il diritto primario comprende i principi fondamentali enucleati nei trattati. Il rispetto delle norme riguarda sia gli Stati che le istituzioni che si muovono nei limiti stabiliti da trattati come Tue e Tfue.

Seguono le rappresentanze del diritto derivato: sotto i principi fondamentali si situano i principi generali del diritto, alcuni dei quali non scritti, tra cui la tutela dei diritti fondamentali, a cui soprattutto per opera della Corte le istituzioni sono vincolate. Principi giuridici come quello di certezza del diritto esistono indipendentemente dalla loro codificazione.

In terza posizione vengono il diritto e gli accordi internazionali: le relazioni dell’Unione acquisiscono forma giuridica, e gli accordi siglati influenzano le istituzioni che ne vengono direzionati.

Segue il complesso di diritto derivato dell’Unione Europea, consolidatosi attraverso gli atti legislativi prodotti nel corso del tempo in ossequio all’esercizio delle competenze. Ciò, ancora più dei trattati, investe gli ordinamenti statali interni.

In particolare l’Articolo 5 del Trattato sull’Unione Europea definisce il principio di attribuzione, tipico di ogni organizzazione internazionale: esso sottolinea che nell’Ue gli Stati istituiscono un’organizzazione come istituzione di secondo livello a cui volontariamente concedono determinate competenze, che devono essere ben precisamente delimitate. L’esercizio delle competenze è fondato invece dall’Articolo 5 ai principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Questi principi comparirono solo a Maastricht, ma erano comunque già applicati precedentemente all’epoca della Comunità Economica Europea, e vanno letti nella prospettiva della salvaguardia delle competenze degli Stati, evitando che un federalismo strisciante portasse la comunità ad appropriarsi indebitamente di competenze non direttamente assegnatele in base a una prospettiva funzionale fonte di erosione delle competenze statali.

Il Tue definisce inoltre concretamente il funzionamento delle autorità europee: Europarlamento, Consiglio Europeo, Commissione. Nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea sono indicate all’Articolo 14 le rappresentanze parlamentari di Strasburgo Stato per Stato, secondo un criterio regressivamente proporzionale.

L’Articolo 14 revede infatti l’elezione degli Europarlamentari su base nazionale, che nel caso italiani si declinano poi in cinque circoscrizioni autonomamente oggetto di voto proporzionale. I diversi paesi applicano leggi elettorali diverse con soglie di sbarramento diverse per ripartire i propri seggi, e questo crea una rappresentanza potenzialmente distorta che non porta a una corrispondenza perfetta delle volontà politiche espresse nelle urne. Una riforma proposta dal Parlamento europeo prevedeva una quota di rappresentanza da eleggere direttamente su base europea: la rappresentanza attualmente in vigore è in ogni caso la somma di diverse rappresentanze nazionali, che producono effetti reali sulle dinamiche politiche dei vari paesi.

L’Articolo 14 prevede inoltre che il Parlamento Europeo eserciti assieme al Consiglio la funzione legislativa e di bilancio. L’Articolo 15 del Tue Consiglio Europeo, che ai sensi della norma dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Esso è costituito dai capi di Stato o di governo tenutari del potere esecutivo nei paesi membri, dal suo Presidente, dal Presidente della Commissione e, partecipante ai lavori ma non membro effettivo, il rappresentante Pesc.

Il Consiglio è il più alto di livello, sotto il profilo politico, delle istituzioni europee: il suo Presidente non è, dopo l’introduzione del Trattato di Lisbona, uno dei capi di Stato o di governo che ne sono membri. Ciò è stato fatto per “contaminare” l’interesse degli Stati rappresentati nel Consiglio con le istanze comunitarie. Il Presidente del Consiglio Europeo viene eletto a maggioranza dai suoi membri per due anni e mezzo. Normalmente il Consiglio Europeo vota “per consenso”, secondo una metodologia che sulle questioni di carattere generale dà molto potere al suo Presidente. Il Consiglio Europeo è posto al vertice dell’Unione dettandone gli indirizzi, ma non esercita funzioni legislative, concentrandosi primariamente su questioni come la politica estera.

La Commissione Europea, secondo l’Articolo 17 Tue, è l’organo deputato a promuovere l’interesse generale dell’Unione ed adottare le iniziative appropriate a tal fine, composto da un membro per ogni Stato membro. Le sue funzioni sono partecipi di tutti i tre poteri tradizionali dello Stato: la Commissione unisce infatti prerogative parziali dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. La Commissione veicola l’impulso legislativo, dando il via alle proposte discusse da Parlamento e Consiglio, ed esegue gli atti del Consiglio, gestendo alcune politiche come la concorrenza con le stesse prerogative di un governo. Al tempo stesso, la Commissione ha una funzione “giurisdizionale”, che compie vigilando sulle potenziali infrazioni dei Trattati da parte degli Stati, giudicabili in seguito dalla Corte di Giustizia. La rappresentanza esterna della Comunità di fronte a organizzazioni come il Wto è un’ulteriore prerogativa importante della Commissione.

Infine, una nota a parte meritano le famose regole di bilancio che fanno direttamente riferimento ai requisiti imposti dall’Unione ai Paesi firmatari di Maastricht per poter accedere alla moneta unica, ma sono regolate da un patto ulteriore, il Patto di Stabilità e Crescita. Il Patto di stabilità e crescita (scC) è un accordo internazionale, stipulato e sottoscritto nel 1997 dai paesi membri dell’Unione europea che subordina a Bruxelles il controllo delle politiche di bilancio pubbliche, al fine di difendere i requisiti di adesione all’Unione economica e monetaria dell’Unione europea basati su due capisaldi:

  • mantenere un deficit pubblico inferiore al 3% del Pil in ogni esercizio finanziario statale.
  • Non sfondare la soglia del 60% nel rapporto debito/Pil.

Tali regole sono state criticate da più parti nel corso degli anni, soprattutto dopo la Grande Recessione del 2010-2011 e la crisi dei debiti sovrani perchè tendono a subordinare la politica fiscale degli Stati a quella monetaria, accusate di essere figlie di una narrazione organica all’ideologia rigorista tedesca che ha condotto l’Europa a un graduale ridimensionamento politico ed economico nell’era della globalizzazione e a un’inadeguatezza figlia del suo volersi concentrare unicamente su mercati e moneta, eludendo la sfera politica. La pandemia, non smentita sino ad ora, sembra aver confermato questa tendenza: ma riformare regole che si basano su un consenso pluridecennale è, come visto dall’elevato grado di complessità dei Trattati, oltremodo complesso.