Cos’è e come funziona lo shutdown

Una nuova spada di Damocle incombe sulla testa di Joe Biden: questa volta la “guerra” è sul fronte interno e ha a che fare con il vile denaro. Sulla Casa Bianca e sulla nazione, infatti, aleggia lo spettro del famigerato shutdown. La paralisi amministrativa, se così si può definire, sembra essere divenuta una triste consuetudine: a partire dal 1976 il blocco delle attività amministrative si è verificato ben venti volte.

Il 27 settembre in Senato era prevista la votazione per alzare il tetto del debito pubblico. Un’impresa ardua, visto che il leader della minoranza repubblicana al Senato Mitch McConnell ha imposto a tutti i senatori del Gop di respingerla attirando a sé anche due senatori democratici del rango di Joe Manchin e Kyrsten Sinema. Il Congresso ha essenzialmente due obiettivi: approvare la nuova legge di bilancio entro giovedì per evitare lo shutdown e trovare un accordo per aumentare o sospendere il tetto di spesa, per scongiurare quello che sarebbe il default Usa sul suo debito.

 

Come recita un vecchio refrain, il presidente degli Stati uniti, pur essendo l’uomo più potente della Terra, al suo arrivo alla Casa Bianca “possiede” solo uscieri e cuochi: ognuno dei suoi collaboratori deve essere approvato dal Senato, un aspetto che genera molti scontri riguardo, ad esempio, la nomina dei giudici della Corte Suprema. In altre parole, ciò significa che non può governare senza il consenso sui conti pur avendo poteri speciali che possono esulare dal Congresso. Oggi i presidenti conducono guerre all’estero, firmano trattati, legiferano attraverso executive orders, intimidiscono il Legislativo. La firma di ogni trattato richiede l’assenso del Senato con una maggioranza qualificata ma i presidenti, dopo la Seconda guerra mondiale, hanno preso l’abitudine di ricorrere agli executive agreements, che vengono stabiliti solo dall’Esecutivo e che non richiedono l’approvazione del legislativo.

Come può il Congresso fare opposizione in questo caso? Semplicemente facendo uso del suo potere di bilancio. Tuttavia, il fatto che quest’ultimo spesso si astenga dall’esercitare questo potere riflette i rapporti di forza tra Presidenza e Camere. Questa incapacità di esercitare una vera leadership ebbe origine negli anni Sessanta, quando il Congresso si rassegnò al dominio dell’Esecutivo.

Ma non sempre fila tutto liscio e la legge di Bilancio ne è un esempio.

Letteralmente vuol dire “spegnimento” ed è l’incubo di ogni presidenza, in particolar modo di quelle che non hanno un Congresso del “proprio colore”. Il 1° ottobre di ogni anno (avendo in questa data inizio l’anno fiscale statunitense) è la data entro la quale il Congresso deve approvare le previsioni di spesa dello Stato. Ogni volta che il Congresso, per ragioni che possono andare dalla “mera” crisi economica a quella politica, non è in grado di rifinanziare le attività dell’amministrazione, si verifica il rischio del government shutdown. Quando accade, tutto ciò che non viene ritenuto non essenziale come i beni culturali, il verde pubblico, la giustizia civile e, perfino, alcune attività legate al controllo delle malattie, subisce un congelamento e la macchina statale procede per ordinaria amministrazione fino a quando il Congresso non approva il bilancio in via definitiva (e per farlo è necessaria l’approvazione di entrambi i rami del parlamento). Tra i servizi che non vengono coinvolti vi sono quelli postali, di riscossione dei tributi, di assistenza medica, i servizi prestati dalle forze di polizia, militari e vigili del fuoco, il controllo del traffico aereo e i servizi meteorologici.

La procedura è contemplata dal celebre Antideficiency Act, una normativa emanata dal Congresso degli Stati Uniti per prevenire l’insorgere di obblighi o l’effettuazione di spese superiori agli importi disponibili in stanziamenti o fondi. La legge è stata inizialmente emanata nel 1884, con importanti modifiche nel 1950 e nel 1982: proibisce al governo federale degli Stati Uniti di stipulare un contratto che non sia “completamente finanziato” perché ciò obbligherebbe il governo in assenza di uno stanziamento adeguato alle esigenze del contratto. Di conseguenza, viene spesso citato durante i government shutdown come motivo per la chiusura di determinati dipartimenti o strutture.

La legge sul government spending, quella che alza il tetto di spesa per evitare il default, ha bisogno della maggioranza di 60 voti per superare il cosiddetto filibuster. Quest’ultimo è una tecnica per fare ostruzionismo utilizzata nel Senato degli Stati Uniti per bloccare un disegno di legge, un emendamento, una risoluzione o altre misure impedendo di arrivare a una votazione finale sul passaggio. I filibuster possono avvenire solo al Senato poiché le regole di dibattito pongono pochissimi limiti ai diritti e alle opportunità dei senatori nel processo legislativo. Alla Camera questo non accade perché le regole richiedono limiti di tempo specifici per i dibattiti. Inoltre, i filibuster su una proposta di legge considerata nell’ambito della rinegoziazione del bilancio federale non sono consentiti.

Da quando il Congresso ha introdotto il moderno processo di bilancio nel 1976, ci sono stati 20 episodi simili, tra cui la chiusura del 2018-2019 e quella del gennaio 2018, quando i fondi non sono stati stanziati per almeno un giorno. Tuttavia, prima del 1980, il governo non ha chiuso ma ha continuato le normali operazioni attraverso diverse opzioni. Dal 1981, si sono verificate 10 lacune di finanziamento di tre giorni o meno, per lo più durante un fine settimana in cui le operazioni del governo sono state interessate solo in minima parte.

A conti fatti, si sono verificati quattro arresti “veri” in cui le operazioni sono andate avanti per più di un giorno lavorativo. I primi due avvennero nell’inverno 1995-1996, quando il presidente Bill Clinton e il Congresso repubblicano non furono in grado di accordarsi sui livelli di spesa, per un totale di 26 giorni. Il terzo è stato nel 2013 durante la presidenza di Barack Obama, quando una situazione di stallo tra Camera e Senato sui finanziamenti per l’Affordable Care Act ha comportato una chiusura di 16 giorni. La quarta chiusura, iniziata a dicembre 2018 e proseguita fino a gennaio 2019, era incentrata su una controversia sul finanziamento del muro di confine con il Messico voluto dal presidente Donald Trump ed è stata la chiusura più lunga con 35 giorni.

Nel 2021 i repubblicani, in occasione del voto, hanno bloccato il provvedimento che prevede l’aumento del tetto del debito e il finanziamento del governo per evitare lo shutdown. La misura è stata bocciata con 50 voti contro 48. I democratici necessitavano di 60 voti per farla procedere. Il leader della corrente liberal, Chuck Schumer, ha cambiato il suo voto da “sì” a “no” per consentire ai democratici di presentare nuovamente il provvedimento, rivisto. Ai democratici urge, dunque, un piano B.

Il debito accumulato che ha reso necessario l’innalzamento del limite non è responsabilità di un solo partito; tuttavia, i repubblicani stanno legando l’aumento al piano dei democratici per autorizzare trilioni di dollari di spesa in programmi di ammortizzatori sociali. I conservatori, inoltre, vogliono che i democratici aumentino il limite del debito in un disegno di legge separato: i dem rifiutano questa visione, vedendola come un grave precedente in cui solo un partito diventa, nei fatti, responsabile del pagamento dei conti del Paese, che entrambi i partiti hanno accumulato nel corso di molti anni. Allo stesso tempo, la Camera dovrebbe votare giovedì su un disegno di legge sulle infrastrutture che i democratici progressisti hanno minacciato di bloccare per massimizzare la loro influenza.

Mentre il rischio di una nuova recessione è alle porte, i Democratici dichiarano che proveranno di nuovo, prima della scadenza di giovedì, ad approvare un disegno di legge che finanzi le operazioni del governo oltre la fine dell’anno fiscale del 30 settembre, eliminando il dibattito sul limite del debito per un altro giorno. Una volta una questione di routine, aumentare il limite del debito è oramai un’arma politica scelta dai repubblicani per attaccare i democratici, anche se entrambe le parti sono state responsabili dell’accumulo di debiti. I legislatori ora hanno solo tre giorni per evitare un possibile arresto entro la mezzanotte di giovedì. In caso contrario, centinaia di migliaia di lavoratori federali potrebbero rimanere senza stipendio nel bel mezzo di una crisi sanitaria nazionale.

Il circolo viziose è ben servito: se il successo dell’amministrazione Biden dipenderà dalla svolta su queste due procedure, l’evoluzione di queste ultime dipenderà dal peso politico dell’amministrazione stessa.