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Gli accordi di Dayton, spiegati

Gli accordi di Dayton hanno sancito la fine della guerra in Bosnia e la nascita di un nuovo Stato composto dalle tre più importanti componenti etniche del Paese balcanico: bosniaci, croati e serbi. Gli accordi sono stati siglati il 21 novembre 1995, al termine di intense settimane di trattative tra le parti. A partecipare alla stesura del documento finale sono stati il presidente della Jugoslavia, Slobodan Milosevic, il presidente della Croazia Franjo Tudman e il presidente della Bosnia, Alija Izetbegović.

Il contesto degli accordi di Dayton è quello della disgregazione della Jugoslavia, lo Stato cioè al cui vertice al termine della seconda guerra mondiale è salito Josip Broz, conosciuto con il nome di battaglia di Tito. Quest’ultimo ha guidato una federazione multietnica, dove però buona parte del potere era in mano ai serbi. Alla sua morte, avvenuta nel 1980, è iniziato un lento cammino verso le rivendicazioni culturali e territoriali delle varie etnie, a partire da quella croata e bosniaca. Dopo l’indipendenza della Slovenia nel 1991, nello stesso anno le tensioni sono scoppiate in modo più irruento in Croazia e in Bosnia.

Sono sorti due conflitti destinati a segnare per sempre la regione balcanica. La situazione più delicata era all’interno della repubblica bosniaca. Qui convivevano le tre principali etnie: quella serba, quella croata e quella per l’appunto bosniaca, la cui maggioranza professava la religione musulmana.

Il conflitto in Bosnia è ufficialmente scoppiato nell’aprile del 1992, quando la piccola repubblica fino ad allora federata con la Jugoslavia ha proclamato la sua indipendenza. I serbi presenti all’interno del territorio del neonato Stato, si sono organizzati all’interno di un nuovo esercito guidato dal generale Radko Mladic. Anche i croati hanno costituito un loro movimento militare, volto soprattutto a sostenere le popolazioni dell’Erzegovina. Le forze militari dei bosniaci hanno invece costituito il primo esercito della Bosnia indipendente.

La guerra è stata tra le più cruente dell’era moderna in Europa. Diversi gli episodi che hanno segnato dolore, morte e distruzione. Tra questi il difficile e drammatico assedio di Sarajevo, capitale della Bosnia, che ha visto contrapposti soprattutto bosniaci e serbi. Nel 1995 si è arrivati al coinvolgimento della Nato, specialmente dopo i fallimenti delle missioni delle Nazioni Unite e dei colloqui tenuti durante gli anni del conflitto. L’Alleanza Atlantica ha iniziato dei bombardamenti contro la repubblica serba di Bosnia, conclusi soltanto il 14 settembre 1995. In quella data si è giunti a un primo accordo di cessate il fuoco.

Il 12 ottobre successivo il cessate il fuoco è stato confermato per almeno 60 giorni. Da quel momento in poi la diplomazia ha operato per giungere alla stesura di una prima bozza di accordo tra le parti. Il primo novembre nella città dell’Ohio di Dayton sono iniziati i colloqui per la costituzione di definitive intese tra serbi, croati e bosniaci. Il 21 novembre gli accordi, che hanno preso il nome della località che ha ospitato i colloqui, sono stati firmati. Si sanciva così la fine della guerra in Bosnia.

Sotto il profilo territoriale, veniva sancita la nascita, entro i confini previsti nella ex federazione jugoslava, del nuovo Stato di Bosnia Erzegovina. Al suo interno però gli equilibri venivano stabiliti su base meramente etnica. Sono infatti state create due entità differenti appartenenti al nuovo Stato: da un lato la federazione di Bosnia – Erzegovina, formata dai croati e dai bosniaci, dall’altro la cosiddetta “Repubblica Srpska”, formata dai serbi. Alla prima è stato assegnato il 51% del territorio nazionale, alla seconda invece il 49%.

L’ex repubblica federata alla Jugoslavia di Bosnia, con gli accordi di Dayton si è ritrovata dunque ad essere una federazione comprendente uno Stato bosniaco – croato e uno serbo. La massima autorità politica è l’Alto Rappresentante per la Bosnia. Si tratta di una figura a cui sono stati delegati i poteri di sovrintendere all’esecuzione degli accordi di Dayton, soprattutto con riferimento agli aspetti civili previsti nell’allegato X. L’Alto Rappresentante ha anche il potere di imporre provvedimenti legislativi volti al raggiungimento degli scopi degli accordi di Dayton. Ad egli è attribuito anche il potere di rimozione di pubblici funzionari che ostacolano il mantenimento del trattato di pace.

L’Alto Rappresentante è nominato dal comitato direttivo del Pic, Peace Implementation Council, organizzazione composta complessivamente da 55 Paesi. Il primo a ricoprire questo incarico è stato, a partire dal dicembre 1995, lo svedese Carl Bildt. Attualmente l’Alto Rappresentante per la Bosnia è l’austriaco Valentin Izko, in carica dal 2009. L’Alto Rappresentante ha sempre avuto una nazionalità di uno dei Paesi membri dell’Ue, mentre il vice rappresentante è sempre stato di nazionalità statunitense.

Compiti e linee politiche dell’Alto Rappresentante sono più volte mutati nel corso degli anni. Subito dopo la guerra questa figura era molto interventista all’interno degli affari bosniaci, al fine di garantire l’esecuzione dei piani di pace. Nel 1997 nella riunione di Bonn del Pic, si è deciso di implementare ulteriormente i poteri dell’Alto Rappresentante. Circostanza che poi, nel corso degli anni, ha destato non poche polemiche. Nel 2002 ad esempio il Consiglio d’Europa ha chiesto il definitivo trasferimento dei poteri alle autorità bosniache e la soppressione di questa figura. Soltanto nel 2008 il Pic ha avanzato ufficialmente la prima proposta di scioglimento dell’ufficio dell’Alto Rappresentante, successivamente si è però scelta una linea maggiormente prudenziale e il mandato è stato prolungato a tempo indeterminato. C’è però da sottolineare come, soprattutto dalla seconda metà degli anni 2000, la figura dell’Alto Rappresentante ha iniziato ad apparire più sovrintendente e meno interventista.

Nella gerarchia istituzionale subito dopo vi è il consiglio presidenziale, organo collegiale composto da tre membri, uno per ogni comunità etnica del Paese. I componenti del consiglio sono eletti a suffragio universale ogni quattro anni dalle rispettive comunità di appartenenza. Ogni otto mesi a turno uno dei membri assume la rappresentanza della presidenza. Il consiglio ha poteri sulla politica estera e sulla nomina del presidente del consiglio dei ministri.

Quest’ultimo è il capo dell’esecutivo e deve ottenere la fiducia della Camera dei Rappresentanti. Anche il governo deve contenere al suo interno un’equa rappresentanza di tutte e tre le comunità etniche della federazione. Per tal motivo spesso la formazione dell’esecutivo è risultata complicata e ha richiesto mesi di trattative tra i partiti.

Il potere legislativo è invece affidato ad un parlamento bicamerale, composto da una Camera dei Rappresentanti e da una Camera dei Popoli. La prima è formata da 42 deputati eletti ogni quattro anni a suffragio universale, due terzi provenienti dalla Bosnia – Erzegovina e un terzo dalla Repubblica Srpska. La seconda invece è composta da 15 membri nominati dalle assemblee legislative locali, in particolare 5 vengono designati dalla Srpska, 10 invece dalla Bosnia – Erzegovina e, tra questi, 5 devono essere bosniaci e 5 croati.

Le due entità federate hanno propri governi e proprie assemblee. La federazione di Bosnia – Erzegovina è retta da un presidente coadiuvato da due vice, mentre il potere esecutivo spetta a un governo guidato da un primo ministro. Il potere legislativo è affidato a un parlamento bicamerale composto da una Camera Bassa e una Camera Alta elette a suffragio universale. La Repubblica Srpska è retta da un presidente, un primo ministro capo dell’organo esecutivo e un parlamento monocamerale che detiene il potere legislativo.

L’8 marzo 2000 è stata istituita una terza entità federata, corrispondente al cosiddetto distretto di Brčko. Si tratta di una municipalità che dopo gli accordi di Dayton si trovava per metà nella Bosnia – Erzegovina e per metà nella Srpska. Si è quindi deciso di rendere autonomo il distretto e di insediare al suo interno istituzioni indipendenti dalle altre due entità federate.

Le intese siglate nella città dell’Ohio un quarto di secolo fa hanno avuto senza dubbio un merito: quello di aver interrotto la guerra. Dopo la firma del documento, i massacri e gli episodi tragici portati avanti durante i tre anni di conflitto non si sono più ripetuti. Allo stesso tempo però, in Bosnia Erzegovina non è mai scoppiata veramente la pace. E su questo punto la complessa architettura istituzionale ideata a Dayton ha un ruolo fatalmente decisivo. In primo luogo perché la Bosnia non è stata mai normalizzata. Al contrario, è uno Stato retto ancora da un Alto Rappresentante internazionale e dove la politica locale ha margini di manovra molto stretti.

In secondo luogo l’idea di dividere il territorio su base etnica e settoriale ha contribuito a non far superare divisioni e diffidenze reciproche tra le varie comunità. Al contrario, oggi nel Paese anche un semplice censimento rischierebbe di far saltare ogni equilibrio politico e sociale. Una circostanza che conferma quanto lontana sia ogni minima parvenza di normalità.

Infine, la complessità istituzionale ha impedito al Paese di avere governi stabili e in grado di prendere decisioni programmatiche a lungo termine. Un elemento capace di ostacolare il cammino verso riforme di natura economica e politica di cui l’intera Bosnia Erzegovina ha bisogno. In definitiva, gli accordi di Dayton si sono rivelati fondamentali per bloccare il conflitto nel breve termine. A distanza di 25 anni invece sono ben evidenti i limiti sul lungo termine riferibili alle intese.