Il DDL “S. 1004” – “Disposizioni per l’adozione della definizione operativa di antisemitismo, nonché per il contrasto agli atti di antisemitismo” è stato approvato dal Senato e trasmesso alla Camera per il seguito dell’esame.
Cuore del provvedimento è l’adozione integrale della definizione operativa di antisemitismo dell’IHRA, comprensiva degli indicatori operativi per l’applicazione: l’antisemitismo è inteso come “una percezione degli ebrei che può esprimersi come odio”, con manifestazioni contro persone, beni, istituzioni o luoghi di culto. Il DDL afferma contestualmente il ripudio di ogni forma di antisemitismo.
Il DDL chiarisce che le nuove misure devono rispettare la libertà di espressione e di critica politica, ponendo un limite di salvaguardia che orienta l’applicazione pratica della definizione e delle misure di contrasto.
È istituita una Strategia nazionale triennale contro l’antisemitismo, adottata dal Governo su proposta del Coordinatore nazionale, con un gruppo tecnico di supporto; le linee d’azione includono prevenzione, educazione alla memoria, sicurezza delle comunità ebraiche, monitoraggio dei dati (anche tramite la banca dati prevista dalla L. n. 121/1981), contrasto dell’odio online, programmi formativi per scuole e università, aggiornamento di Forze armate, Forze dell’ordine e magistratura, e campagne informative del servizio pubblico.
Il quadro si innesta sulla disciplina penale già esistente: l’art. 604-bis c.p. punisce propaganda di idee fondate su superiorità/odio razziale o etnico, istigazione/commissione di atti di discriminazione o violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi; è prevista pena aumentata se la condotta si fonda su negazione/minimizzazione grave/apologia della Shoah o di crimini internazionali. La Cassazione ha ritenuto integrata la fattispecie anche in contesti di “comunità virtuale” (es. canali Telegram) veicolanti messaggi antisemiti, escludendo la copertura dell’art. 21 Cost. per condotte di istigazione all’odio.
La giurisprudenza europea inquadra l’hate speech come espressione che diffonde/giustifica odio, ammettendo restrizioni proporzionate all’art. 10 CEDU per prevenire disordini e reati; ciò orienta il bilanciamento tra misure di contrasto e libertà di espressione. In chiave di enforcement, si richiama il ruolo di co-regolazione delle piattaforme delineato dal Codice di condotta UE contro l’odio online, che coniuga contrasto allo hate speech e tutela del dibattito, evitando derive censorie.
In sintesi, il DDL 1004 fornisce una cornice definitoria e strategica nazionale (IHRA + Strategia triennale) e rafforza il coordinamento istituzionale, con clausole-guida sul rispetto della libertà di espressione; l’impatto pratico atteso è di indirizzare l’interpretazione e l’enforcement delle norme vigenti (in primis art. 604-bis c.p.) e le politiche pubbliche su prevenzione, formazione e contrasto dell’odio online.
C’è il rischio di sovrapporre l’odio antiebraico alla critica politica nei confronti del governo dello Stato di Israele?
Il rischio teorico di sovrapporre l’odio antiebraico alla critica delle politiche del Governo israeliano è riconosciuto in dottrina, come “linea sottilissima e ambigua” tra critica politica e antisionismo di matrice antisemita. Il DDL 1004, però, inserisce una chiara clausola di tutela: le nuove misure devono rispettare la libertà di espressione e di critica politica. Operativamente, ciò orienta l’interpretazione per evitare che la mera critica statuale sia qualificata come antisemitismo.
Il DDL adotta integralmente la definizione operativa IHRA con i relativi “indicatori” applicative. La dottrina segnala l’utilità della IHRA proprio per aiutare i giudici a distinguere la critica legittima da espressioni antisemite mascherate. Questo ancoraggio tecnico riduce il rischio di confusione, pur richiedendo un esame concreto di contesto, obiettivo e contenuto.
Sul piano repressivo, resta centrale l’art. 604-bis c.p. (propaganda/istigazione per motivi razziali, etnici o religiosi): è punita la condotta quando il discorso mira a persone o gruppi in quanto ebrei, anche in ambienti online; non vi è copertura dell’art. 21 Cost. per l’istigazione all’odio. La clausola di libertà del DDL opera dunque come limite applicativo: la critica politica resta lecita; l’hate speech antisemita rientra nel perimetro sanzionatorio.
La giurisprudenza europea ammette restrizioni proporzionate alla libertà di espressione (art. 10 CEDU) per contrastare l’hate speech; rientrano nell’odio vietato le espressioni che diffondono, incitano o giustificano antisemitismo, con tutela prioritaria della dignità dei gruppi colpiti. Ciò supporta un bilanciamento che preserva la critica statuale, ma sanziona la retorica discriminatoria.
Il rischio di confusione esiste in concreto, ma è mitigato da tre filtri cumulativi — la clausola esplicita sulla critica politica nel DDL, l’uso degli indicatori IHRA per l’applicazione e i requisiti tipici dell’art. 604-bis c.p. sull’odio discriminatorio, come letti dalla giurisprudenza. Ne discende che la critica alle politiche del Governo israeliano, in quanto tale, rimane lecita, mentre ricadono nel contrasto le espressioni che colpiscono gli ebrei “in quanto ebrei” o che utilizzano stereotipi/negazionismi idonei a integrare l’odio vietato.
Gli esempi IHRA — in particolare quelli relativi alla critica di Israele — sono formulati in termini necessariamente ampi e valutativi: richiedono di accertare se una certa espressione applichi «doppi standard» nei confronti di Israele, oppure se il paragone tra la politica israeliana e quella nazista sia «fondato» o invece rivelatore di pregiudizio antisemita. La linea che separa le forme di legittima critica delle scelte del governo di Israele da forme di antisionismo fondamentalmente antisemita è sottilissima e ambigua (strumentalizzabile in prospettive opposte).
Vi è il rischio di un effetto deterrente (chilling effect) sulla critica politica e sul giornalismo. La Corte EDU ha più volte rilevato che sanzioni o meccanismi normativi eccessivamente ampi producono un effetto inibitorio sull’esercizio della libertà di espressione, «soprattutto in ambito politico», compromettendo «il diritto di informare e quello di ricevere informazioni su questioni di interesse generale». Tale rischio è particolarmente acuto per chi critica le politiche del governo israeliano in un contesto giornalistico, accademico o parlamentare: la mera possibilità di essere accusati di antisemitismo per aver formulato paragoni storici o denunciato violazioni del diritto internazionale potrebbe indurre all’autocensura.
Il ddl Italiano, come già detto, ha introdotto una clausola di salvaguardia esplicita, stabilendo che le misure di contrasto devono «comunque rispettare la libertà di critica politica e di espressione». Questa clausola, riproduttiva di quella contenuta nella stessa definizione IHRA, attenua in via di principio il rischio di una repressione indiscriminata. Tuttavia, essa non risolve il problema strutturale: il confine tra critica legittima e antisionismo antisemita non è tracciato da una norma precisa, ma rimesso alla valutazione caso per caso del giudice penale, con un inevitabile margine di incertezza che alimenta l’effetto dissuasivo. L’incorporazione legislativa della definizione IHRA come «indicatore operativo» rischia di attribuire a un documento di soft law una forza precettiva che la sua stessa formulazione non consente.
Il rischio per la libertà di espressione non deriva tanto da un divieto esplicito della critica a Israele — che la definizione IHRA e il ddl escludono formalmente — quanto dall’effetto indiretto di indeterminatezza normativa: l’ampiezza degli esempi operativi, trasfusi in una norma penale, potrebbe produrre autocensura nel dibattito politico, giornalistico e accademico, in contrasto con i principi di determinatezza della fattispecie penale e con le garanzie della libertà di espressione sancite dall’art. 21 Cost. e dall’art. 10 CEDU.
A chi scrive, appare condivisibile la decisione del Consiglio Nazionale dei Giornalisti, presa a marzo 2026, di utilizzare, nel contrasto all’antisemitismo, non la definizione IHRA, ma di fare riferimento alla Dichiarazione di Gerusalemme (JDA – Jerusalem Declaration of Antisemitism).
La JDA definisce l’antisemitismo come “discriminazione, pregiudizio, ostilità o violenza contro gli ebrei in quanto ebrei (o istituzioni ebraiche in quanto ebraiche)”. Indica linee guida generali su stereotipi e codici comunicativi, insistendo sulla necessità di valutare sempre il contesto. Dedica una sezione specifica alla questione Israele/Palestina distinguendo, con esempi, ciò che, prima facie, è antisemitico da ciò che non lo è, includendo: sostegno ai diritti dei palestinesi; critica basata su evidenze alle istituzioni o politiche israeliane; advocacy di assetti costituzionali alternativi; BDS come forma non violenta di protesta. Richiama inoltre la protezione della libertà di espressione ex art. 19 UDHR e art. 10 CEDU: il fatto che una critica possa apparire “eccessiva o contestabile” non la rende, di per sé, antisemitica. Fin dal preambolo, la JDA esplicita l’obiettivo di chiarire i limiti tra antisemitismo e legittimo dibattito su Israele/Palestina, preservando uno “spazio aperto” al confronto.
Rispetto alla IHRA, la JDA rende più esplicito, con esempi “non antisemitici”, che la critica politica a Israele (anche severa, comparativa o sistemica) è lecita se ancorata a fatti e se applica gli stessi standard usati per altri Stati, riducendo il rischio di confondere opinioni politiche con pregiudizio verso gli ebrei. Questo impianto aiuta la determinatezza pratica: separa il contenuto politico dall’elemento discriminatorio, offrendo criteri applicativi distintivi.
Nel quadro italiano, il disegno di legge, come già sottolineato, ha valorizzato la IHRA, ma con clausole che impongono il rispetto della libertà di critica politica ed espressione. In questo contesto, un riferimento operativo alla JDA può fungere da strumento interpretativo più preciso per separare critica politica e antisemitismo.
In ultimo, una riflessione su possibili problemi di incostituzionalità del DDL S 1004, poiché, come ritenuto da alcuni, offrirebbe una “tutela speciale” solo alla comunità ebraica, senza analoghe garanzie per altre minoranze (ad esempio rom, migranti, musulmani) che si porrebbe in contrasto con il principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione. A parere di chi scrive, non si configura, in astratto, una violazione dell’art. 3 Cost., in quanto il DDL S 1004 si innesta su un sistema già generale di tutela antidiscriminatoria penale e civile, che protegge, ad esempio, anche rom, migranti e musulmani. Il DDL aggiunge una strategia settoriale per un fenomeno specifico, senza sottrarre protezioni agli altri gruppi. Il profilo critico potrebbe sorgere solo se la “tutela speciale” si traducesse in un privilegio irragionevole o in una disciplina che, per contenuto o applicazione, comprometta la pari eguaglianza delle confessioni.