Green, tecnologia e non solo: troppe regole uccidono lo sviluppo europeo

La recente pubblicazione del report sulla competitività europea firmato da Mario Draghi per la Commissione di Ursula von der Leyen ha prodotto un’ampia discussione sulle reali cause dei ritardi su molti settori dell’Unione Europea rispetto a colossi come Cina e Stati Uniti. Luca Picotti, avvocato, esperto dei legami tra geopolitica e diritto, dottorando di ricerca presso l’Università di Udine nel campo del Diritto dei trasporti e commerciale e redattore di «Pandora Rivista», parlando con InsideOver indica in un fattore toccato da Draghi ma poco discusso in questi giorni un perno del problema: l’eccessiva produzione normativa dell’Europa che avrebbe finito per ridurre la competitività dell’Ue in molti settori dirompenti. In sostanza l’Ue rinuncia a competere in grandi settori per normare regole scritte da altri? Questo il rischio riscontrato dal ricercatore.

Picotti, nel rapporto di Draghi si parla di una serie di problematiche che molti attenti osservatori analizzavano già da tempo nel quadro delle critiche all’attuale assetto europeo. Che elementi di novità si riscontrano?

È vero che diverse criticità del costrutto europeo emerse nel report di Draghi sono state già denunciate da tempo e da molti, ma il punto è che qui quanto rileva non è solo il contenuto del rapporto, ma anche e soprattutto chi lo firma: una figura di peso dell’establishment, protagonista della storia europea degli ultimi trent’anni, interprete delle sue luci e ombre e quindi in grado di stimolare il dibattito con una scossa da dentro.

Quale ritiene sia la principale novità analizzata nel report?

Tra i vari elementi che il report solleva, quello a mio parere più rilevante, perché tocca l’essenza stessa dell’infrastruttura europea, è la critica all’iper-regolazione, assunta più o meno esplicitamente come una delle maggiori cause del divario di produttività e innovazione tra Unione europea e Stati Uniti.

Quali ritiene siano le cause dell’iper-regolamentazione dell’Unione Europea?

A mio avviso, concorrono sia una dimensione generale del problema, che una particolare. La prima è evidente quando si compara la produzione normativa di Stati Uniti e Unione europea, al netto delle difficoltà in cui ci si imbatte quando si confronta diversi ordinamenti: dal 2019 al 2024, i primi hanno approvato, a livello federale, circa 3.500 provvedimenti, mentre la seconda 13.000.

Peraltro, la normativa europea è assai meno snella di quella americana…

Sul punto, vi è da sottolineare questo: i 13.000 provvedimenti si inseriscono dopodiché in una complessa, e spesso disfunzionale, cornice multilivello, ove convivono plurime normative, tra competenze ripartite, produzione legislativa europea diretta (regolamenti), indiretta (direttive, che necessitano a loro volta di una produzione legislativa nazionale di recepimento), dimensione ibrida del self-executing (Trattati e direttive considerate direttamente efficaci, senza che però le disposizioni siano bollate come tali, con conseguente incertezza intrinseca che può essere risolta solo con dei contenziosi lunghi e costosi), e infine tutta la normazione dei singoli Stati. Tanto che viene da domandarsi se un tale sistema multilivello, fondato su una infrastruttura giuridica volta a contenere le disarmonie interne, possa di fatto emanciparsi da un simile approccio iper-regolatorio: quando devi tenere insieme ventisette Stati e hai creato delle istituzioni per farlo, tra cui un (atipico) legislatore europeo, senza che però vi siano un centro unitario e una politica comune, qualcosa dovrai pure fare. Da qui, i castelli giuridici, che si vanno a sovrapporre a quelli nazionali, in una spirale che spesso crea solo ulteriore incertezza.

Ritiene che l’Europa abbia sofferto di sovra-regolamentazione anche a causa della necessità di affrontare in rincorsa sfide come la rivoluzione digitale e la partita della transizione green?

Si, e questo ci permette di riflettere per quanto concerne la seconda tematica, ovvero quella che ho definito una dimensione particolare. A tal proposito va menzionato l’approccio delle istituzioni europee negli ultimi anni, nello specifico rispetto a due sfide: quella tecnologico-digitale (a partire da metà degli anni Dieci) e quella verde (a partire dal 2019 con l’annuncio del Green Deal). Su questi due fronti, l’Unione europea, che come già detto ha una intrinseca anima regolatoria, ha alzato l’asticella dell’ipertrofia normativa. Il rapporto Draghi sul punto menziona, tra i tanti, tre esempi: il framework sulla due diligence, il GDPR e la waste and packaging waste legislation. I benefici? Dubbi o difficilmente individuabili. Per il resto, una regolazione che porta solo costi di compliance per le imprese e incertezze normative.

A proposito di regolamenti onerosi per le imprese: di recente è stata ampliata la burocrazia per gli oneri di sostenibilità. Un impatto ulteriore alla competitività europea?

Per quanto concerne il due diligence framework, non soddisfatti del già sostanzioso impianto della CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive), si è di recente approvata la CS3D (Corporate Sustainability Due Diligence Directive): 58 pagine di adempimenti, oneri e burocrazia aggiuntiva, un ircocervo giuridico tra soft e hard law inutile, se non dannoso. Dopotutto, come faccio ad andare a ritroso per l’intera catena, tra centinaia di fornitori, clienti, paesi e giurisdizioni, per verificare se tutti rispettano determinate normative in materia di ambiente e diritti umani? Si risolverà tutto con meri ulteriori accorgimenti di compliance: creo dei moduli, faccio la domanda, a prescindere dal fatto che mi possano dare informazioni fuorvianti; verifico alcuni documenti, a prescindere dal fatto che la sostanza possa essere diversa alla forma; compilo il compilabile, giusto per coprirmi da eventuali responsabilità, al netto di cosa possa esserci dietro i documenti. Certo, c’è chi dice che una grande multinazionale può sopportare tali oneri. Va bene, ma non è che se una impresa può sopportare degli oneri allora io, legislatore europeo, continuo a sobbarcargliene di ulteriori, sempre più inutili se non dannosi. Questo è solo un esempio. In generale, l’intero impianto del new deal è composto da una invadente regolazione, che pone obiettivi, paletti, standard, senza una adeguata considerazione di ciò che sta a monte – le imprese, i processi produttivi, il funzionamento delle catene.

Vale un discorso simile per le novità sul digitale e l’innovazione?

Ancora, non contenti della burocrazia del GDPR, spesso mera forma che però pesa, come emerge anche dal report, sulle piccole e medie imprese, si è già provveduto, ancora prima di svilupparla e conoscerla, a regolare l’Intelligenza artificiale, con l’AI Act, 144 pagine; peraltro, con diversi effetti che vengono differiti tra due anni – che, in un settore così dinamico, in costante evoluzione, significa sostanzialmente muoversi alla cieca.

Questa sovraproduzione normativa genera problemi in termini di competitività?

Tale eccesso di regolazione è indicato tra le cause della scarsa innovazione, soprattutto a livello digitale, settore che più di tutti richiede una certa dose di distruzione creatrice. Ad esempio, sempre in tema di GDPR, uno studio di M. Demirer et al del National Bureau of Economic Reasearch ha evidenziato come il GDPR abbia avuto un impatto in termini di costi e minore innovazione, specie se si considera lo stoccaggio e la processione di dati, calati in Unione europea rispettivamente del 26 e del 15 per cento rispetto agli Stati Uniti, con un aumento medio dei costi del 20%. E si sa quanto i dati siano fondamentali per le economie digitali di scala e per la dimensione geopolitica e strategica. Va detto che lo studio non si occupa di eventuali effetti benefici per i consumatori, che possano avere magari compensato i costi: tutelare i consumatori va benissimo, ma un continente che diventa semplice terra di consumo può scordare qualsivoglia velleità geopolitica.

La pubblicazione del report di Draghi offre l’occasione per discutere attivamente sul tema?

Insomma, il report di Draghi rappresenta un’ottima scusa per stimolare un’analisi seria sull’impatto del diritto europeo su produttività, competitività e innovazione, seguendo le due traiettorie evidenziate: quella delle potenziali disfunzionalità di un sistema multilivello in generale e quella degli oneri dell’approccio iper-regolatorio sviluppato negli ultimi anni, specie sul fronte della sfida verde e digitale.

Siamo destinati, come Europa, a diventare sempre più marginali non solo di fronte a nuove potenze emergenti ma anche nel confronto con i nostri alleati più prossimi, gli Usa?

Ora siamo tutti a sottolineare, giustamente, il declino del modello europeo rispetto a quello statunitense (in un mio scritto ho parlato di costrutto giuridico contro capistalismo politico) in termini di ricchezza, produttività e innovazione. Sul fronte degli indicatori domestici, però, la fotografia è ben diversa: sulla qualità della vita – più bassa aspettativa di vita, più alta mortalità infantile, più alto tasso di omicidi, maggiore alcolismo e consumo di droghe – gli Stati Uniti perdono il confronto con l’Unione europea. Insomma, il Texas avrà pure un PIL pro capite di quasi 80.000 dollari, ma difficilmente qualcuno potrà dire che vi si vive meglio che in Austria. La qualità della vita non conta nelle politiche di potenza, ma è un fattore da non trascurare. Qui ritorniamo al punto di prima su una terra “paradiso” per i consumatori. Può essere anche auspicabile, ma siamo sicuri sia un destino possibile alla lunga? Il rischio è che, senza nemmeno accorgercene, questo “paradiso” sparisca sotto il peso delle grandi sfide di questa fase storica, senza che al contempo si sia badati di salire sul treno della produttività e dell’innovazione.